“蓝绿底色”绘就“南沙画卷”：在战略留白中塑造韧性城市
时间：2020-09-18 15:33:33
广州市南沙区委三届十次全会提出，聚焦新格局、培育新动能、塑造新优势，动员全区上下乘势而上，全力打造高水平对外开放门户枢纽，奋力开创“三区一中心”建设新局面。广州南沙是观察新时期深化改革开放的重要组成部分，在南沙区委宣传部的指导下，广东海丝研究院组织“南沙高质量发展系列调研”活动，以期形成高质量发展的“南沙路径”。
继去年荣获国家绿色生态城区规划设计三星标识后，南沙明珠湾灵山岛尖近日再次获颁国际大奖——“可持续发展城区解决方案奖”。隔江相望的横沥岛尖，则是吊臂起落、机器轰鸣，一派热火朝天的景象，国际金融论坛（IFF）永久会址奠基后迎来全面开工……
6年前还是一个蕉林连片、鱼塘连绵的田园水乡，不久的将来，将崛起一座绿色智慧宜居的现代化新城，一跃成为广州城市副中心的核心区。
明珠湾的沧桑巨变仅是南沙打造绿色智慧宜居城市副中心的一个缩影。调研团队发现，南沙近年来在提升城市规划建设现代化国际化，城市运营管理品质化智能化精细化，共建粤港澳宜居宜业宜游优质生活圈上作出了诸多探索，形成了一个打造绿色智慧宜居城市的“南沙样本”。调研团队发现，南沙正有意识地进一步加强战略留白用地管理，实现可持续、高质量发展和高水平治理，为战略发展留机遇，为长远发展留弹性，为转型升级留契机，为优化功能留空间，打造韧性城市。
一张白纸好作画：“小建筑大师作”
驱车沿凤凰大道驶上凤凰一桥，南沙明珠湾、蕉门水道两岸景色便可尽收眼底：总部基地大楼拔地而起，新渔人码头、滨江湿地艺术栈道、观海平台散布其中……
南沙新区明珠湾开发建设管理局副局长曾攀介绍，作为南沙的核心区域，明珠湾有很好的生态资源，山水相连、三江六岸、五水汇湾；同时这里又是新城，在一张白纸上特别适合做规划。因此，明珠湾起步区一开始便被赋予了打造国家级绿色生态示范城区及绿色建筑示范区的建设目标，成为南沙生产、生态、生活“三生”融合的样本区。
明珠湾的生态建设遵循“顶层设计+中层衔接+底层管控与落实”三步走的工作模式，逐层逐步落实生态目标，按照高质量发展绿色生态建设的要求融入大湾区建设，实现环境与人类友好型的实践共享，打造生态、宜居、宜业、宜游的示范区。
曾攀拿明珠湾起步区举例称，区内规划部门早在2014年就编制完成了《广州南沙新区明珠湾起步区城市设计及控制性详细规划》，并历经数次修编。为了确保各项规划成果的品质，制定了地区城市总设计师制度。
受益于此，南沙明珠湾遴选出了由绿色生态、低碳节能、智慧城市、岭南特色四类23个指标构成的绿色智慧宜居指标体系，融入了城市建设规划、设计和运营的方方面面。
例如在海绵城市方面，通过统筹内外河涌、湖泊、市政基础设施等“大海绵”体系与二级开发地块的“小海绵”体系间的关系，结合水安全、水生态、水环境、水资源等要素，使明珠湾排涝标准达到了50年一遇，水质达到Ⅲ类水体以上。
明珠湾还是最早试行地区城市总设计师制度的地区，通过“小建筑大师作”等一系列举措，极大地提升了南沙规划建设的国际化、现代化水平。
“最早在灵山岛尖试行的地区城市总设计师制度，选聘国际权威大师级专家领衔负责把关规划品质，实现了总体规划意图到单体建筑设计的有效传导，目前横沥岛尖也延续了该制度。”曾攀说。
例如，专家在规划国际金融岛时就提出，要服务国际金融人士这一特定群体，专门规划建设了咖啡厅、游艇码头等与该人群工作生活相匹配的场景。不止于此，明珠湾还规划配套了中山大学附属第一（南沙）医院、广州市湾区实验学校、青少年宫等一批优质医疗、教育资源。
“三生”融合的背后：“好生态”吸引“新业态”
在广州市规划和自然资源局南沙分局总工程师李钧天看来，南沙作为广州市城市副中心，是“老城市、新活力”中的生动实践之一，既体现为新型经济的核心引擎，也表现为新型城市化的示范和表率。
他认为，南沙其规划建设工作应该与南沙城市社会经济发展互补适配。在绿色宜居城市打造上，必须作出绿色可持续发展的示范和表率；在智慧城市构建上，要对标雄安新区建设实体城市和信息城市两套体系。
曾攀也表示，城市规划建设的成功与否和城市经济密切相关，规划设计在满足城市功能、交通、景观等方面的要求外，更应该注重土地价值的发挥，通过有步骤的土地开发、建设，使经济效益、社会效益和环境效益达到最优组合。
明珠湾起步区就是一个不错的案例。有着南沙CBD之称的明珠湾区，被规划建设为金融商务发展试验区，打造具有世界先进水平的粤港澳大湾区中央商务区，重点发展总部经济、金融服务、科技创新和商贸服务等产业。
在曾攀印象中，他接待来访客商几乎不用废太多口舌介绍政策，只需将其带上开发大厦23楼遍览明珠湾全景，企业与投资便纷至沓来。“这里的生态环境与清晰的规划起到了关键作用。”
截至今年8月，明珠湾起步区已落户33个项目，总投资970亿元。中交集团、广东省交通集团、越秀集团、汇丰全球培训基地、国际风险投资中心等多个总部和金融项目已落地明珠湾，粤港澳大湾区国际商业银行、南沙全球金融服务基地等金融服务重要平台项目正稳步推进。
补短板中挖潜力：打造湾区优质生活圈
交通与住房保障是打造优质宜业宜居生活圈的前提。按照《粤港澳大湾区发展规划纲要》，未来通过轨道交通、高快速路网，大湾区将实现主要城市枢纽节点和广州中心城区半小时到达，以及周边甚至宝安机场、广州白云机场等五大国际机场便捷直达。
为此，南沙在打造粤港澳大湾区“半小时交通圈”上颇下功夫。南沙区住房和城乡建设局城建处处长刘启辉表示，当前南沙在轨道交通、高快速路、市政道路方面重点推进了一批交通基础设施项目建设。
尤其是在高快速路网建设上，南沙已建成南沙大桥等共8条约190公里高快速路，正积极推进南中高速、深中通道、广中江高速等重点项目建设，以加快实现“七纵七横”高快速路网骨架快速融入湾区高快速路网络。
“交通是产业与人口集聚的基础，南沙正发挥其粤港澳大湾区地理几何中心优势，大力发展对外交通，积极与大湾区核心城市发展形成共振。”刘启辉说。
对标国际国内先进城市，南沙在交通方面仍存在短板与不足。以明珠湾起步区为例，其各片区到达大湾区主要城市中心的行车时间普遍需要60-120分钟，到达高快速路出入口都需要10-20分钟，通行效率低，与其定位严重不匹配。
“南沙正在大发展、大建设阶段，与湾区内主要城市之间互动密切，按照交通量预测，南沙未来的高速出入口将承载较大的交通压力。”曾攀因此建议，南沙应该在巩固高快速通道已有优势基础上，强化市政道路与高快速路的衔接。对比先进地区，明珠湾区也提出了“10、30、40、60”的目标，即实现10分钟内抵达高快速路，30分钟可达南沙区内各组团及主要客运枢纽，40分钟可到达广州、深圳、东莞、中山、佛山等城市中心；60分钟内至江门、珠海、惠州、澳门、香港等城市中心，下一步将结合南沙三高三快的实践逐步实现。
除交通基础设施外，南沙在住房保障上也加大了供给力度。持续的人口增长，会产生庞大的住房需求。南沙区住房和城乡建设局住房保障和物业管理处处长胡文刚介绍，南沙通过开展人才公寓、共有产权房建设，已经基本形成了多层次“租购并举”的住房保障体系。
“住房保障体系是一个地区吸引人才的重要手段，南沙给不同层次的群体提供了住房保障：城镇户籍中等偏下收入住房困难家庭可以申请租住公租房或申领住房租赁补贴；区内就业无房人才可以申请租住人才公寓；符合南沙新区‘1+1+10’重点产业促进政策体系领域的区内无房人员，以及港澳青年可以申请购买共有产权房。”胡文刚说。
截至今年8月，南沙已面向区内高端领军人才、骨干人才及储备人才，合计配租了193套人才公寓。今年底，南沙还将有超过1000套配建项目的人才公寓可交付使用。去年11月南沙区已发出共有产权房申购公告，推出首批251套共有产权试点项目接受申请，主要面向重点领域紧缺人才和港澳青年。
调研观察：
要在大建设时期留足土地弹性空间
曾经的滩涂之地南沙，历经多年大跨越后，已建成了连片高楼的都市，一座现代化新城雏形跃然眼前。如今的南沙，凭借“三区一中心”定位迅速崛起。
但随城市化进程不断递进，每年土地出让都有大幅增长，城市土地规划问题也随之浮出水面。传统的控制编制由于弹性不足，往往会导致规划面临频繁修改，最终影响城市开发建设的效率。
比如，当前南沙正处在大发展、大建设阶段，政策形势变化较快项目引入趋于多元，传统详细规划用地管控方式不再适合自贸试验区灵活、功能复合等新业态的需求，无法满足快速变化环境下的土地管理模式。
这就需要我们站在超前的城市规划视野去引领南沙发展大局。而南沙也绝非孤例，这是大多数新城城市化过程中不得不解决的顽疾。
面对如此情况，业内人士认为，南沙应该对标新加坡、北京等地，对于未有明确发展意图或根据城市功能定位可能发生重大变化的潜力区，在规划上可采取用地性质或用地指标留白的处理方式，同时在控规编制阶段尽可能增加混合用地或加强用地兼容性。
撰文 李振、柳时强
